一、失信联合惩戒合作备忘录的出台背景

　　失信联合惩戒是社会诚信建设的重要组成部分，也是深化商事制度改革的重要举措。2014年6月14日，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号），明确以奖惩制度为重点构建守信激励和失信惩戒机制。2014年10月1日，《企业信息公示暂行条例》正式施行，从行政法规层面对失信联合惩戒工作作出了规定。2016年5月30日，国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），提出要加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，充分运用信用激励和约束手段，加大对诚信主体激励和对严重失信主体惩戒的力度，让守信者受益、失信者受限。工商总局积极参与签订失信联合惩戒合作备忘录，通过信用信息公开和共享，不断完善信用监督、警示和惩戒工作机制，将单一部门在单一领域的惩戒延伸到多个部门在多个领域共同惩戒和约束，以往低价的“失信成本”不复存在，以往“打而不痛”的漏洞不断填补，一次失信所带来的负面影响已然变得沉重而持久，让失信企业寸步难行。

　　二、失信联合惩戒合作备忘录的构成要素

　　1.惩戒对象

　　由签署备忘录的惩戒发起部门提供因违反本领域法律法规受到行政处罚、刑事判决或信用约束的当事人（包括企业或者自然人）名单，即一处违法的当事人。

　　2.惩戒措施及实施单位

　　由签署备忘录的其他部门或单位对惩戒发起部门提供的一处违法的当事人在各自领域依法依规采取追加处罚或惩戒约束措施，形成处处受限的联合惩戒机制。

　　3.实施方式

　　在信用信息公开和共享的基础上，建立失信联合惩戒系统，由惩戒发起部门通过失信联合惩戒系统向惩戒实施单位提供惩戒对象名单。惩戒实施单位从失信联合惩戒系统接收惩戒对象名单，执行或协助执行备忘录规定的惩戒措施，并将执行情况记录在失信联合惩戒系统。

　　4.信用修复

　　备忘录的惩戒发起部门对惩戒对象名单实时更新，进行动态化管理，对主动纠错、主动整改的惩戒对象，由备忘录的惩戒发起部门通过失信联合惩戒系统将其从惩戒对象名单中删除。实施单位按照备忘录及有关规定解除惩戒。

　　5.法律及政策依据

　　在备忘录的附录中，通过列表形式，进一步明确惩戒措施所对应的法律法规依据以及实施单位，厘清职责边界，落实主体责任。

　　三、失信联合惩戒合作备忘录的基本属性

　　失信联合惩戒合作备忘录是在现有法律体系框架上，由一个部门发起失信惩戒对象，其他多个部门和单位依法依规实施惩戒和约束措施的工作机制。它的基本属性：一是惩戒对象法定。失信惩戒对象是因严重违法行为或者失信行为依法受到某个部门的行政处罚、刑事判决或者信用约束的当事人（包括企业和自然人）。二是惩戒措施法定。当事人因为受到一次行政处罚、刑事判决或者信用约束后，在其他部门和单位的相关领域依法受到追加约束和惩戒。

　　截至2017年11月30日，工商总局与有关部门和单位在市场主体监管、司法协助、证券市场监管、财政性资金管理使用、海关认证、税收征管、安全生产、质量监督、食品药品监管等24个行业和领域，签署了24部失信联合惩戒合作备忘录，加强对失信行为的市场性约束和惩戒。

　　四、合作备忘录的惩戒对象

　　1.市场主体监管领域

　　2015年9月14日，38家单位联合发布《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》。联合惩戒对象为违背市场竞争准则和诚实信用原则，存在侵犯消费者合法权益、制假售假、未履行信息公示义务等违法行为，被各级工商和市场监管部门吊销营业执照，列入经营异常名录或严重违法失信企业名单，并在企业信用信息公示系统上予以公示的企业及其法定代表人（负责人），以及根据相关法律法规规定对企业严重违法行为负有责任的企业法人和自然人股东、其他相关人员。

　　2.证券市场监管领域

　　2015年12月24日，22家单位联合发布《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为被中国证监会及其派出机构依法予以行政处罚、市场禁入的上市公司及相关机构和人员等责任主体。

　　3.司法协助领域

　　2016年1月20日，44家单位联合发布《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为最高人民法院公布的失信被执行人，包括自然人和单位。

　　4.安全生产领域

　　2016年5月9日，18家单位联合发布《关于对安全生产领域失信生产经营单位及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为在安全生产领域存在失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人、分管安全生产的负责人、负有直接责任的有关人员等。

　　5.环境保护领域

　　2016年7月20日，31家单位联合发布《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为在环境保护领域存在严重失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。

　　6.食品药品监管领域

　　2016年9月13日，28家单位联合发布《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为食品药品监督管理部门公布的存在严重失信行为的食品（含食品添加剂）、药品、化妆品、医疗器械生产经营者。

　　7.质量监督领域

　　2016年10月20日，26家单位联合发布《关于对严重质量违法失信行为当事人实施联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为违反产品质量管理相关法律、法规，违背诚实信用原则，经过质检部门认定存在严重质量违法失信行为的生产经营企业及其法定代表人。

　　8.电子商务监管领域

　　2016年11月10日，8家单位联合发布《关于对电子商务及分享经济领域炒信行为相关失信主体实施联合惩戒的行动计划》。联合惩戒对象为涉嫌违法违规的“炒信黑名单”，即组织、参与、协助“炒信”的各类主体，包括但不限于为炒信行为提供账号服务、数据服务、技术服务、物流服务、资金服务、信息传播服务的单位、个人、网站等。

　　9.财政性资金管理使用领域

　　2016年12月14日，28家单位联合发布《关于对财政性资金管理使用领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为财政部、国家发改委会同有关部门确定的在财政性资金管理使用领域中存在弄虚作假、虚报冒领、骗取套取、截留挪用、拖欠国际金融组织和外国政府贷款到期债务等失信、失范行为的单位、组织和有关人员。

　　10.税收征管领域

　　2016年12月30日，34家单位联合发布《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2016版）》。联合惩戒对象为税务机关根据《国家税务总局关于修订〈重大税收违法案件信息公布办法（试行）〉的公告》（国家税务总局公告2016年第24号）等有关规定，公布的重大税收违法案件信息中所列明的当事人。

　　11.统计监管领域

　　2016年12月30日，27家单位联合发布《关于对统计领域严重失信企业及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为在依法开展的政府统计调查中，编造虚假统计数据、虚报（瞒报）统计数据数额较大或者虚报率（瞒报率）较高，经统计部门根据《统计上严重