“简政放权、放管结合、优化服务”（简称“放管服”改革）是新一届政府最鲜明的施政品牌，作用巨大，影响深远。最突出的两个作用在于，一是促进了就业；二是持续改善了党和政府与人民群众的关系。

　　一、“善管”是持续推进“放管服”改革的时代需求

　　“放管服”改革由点及面，由浅入深，梯次展开，系统性关联性逐步增强。这是认识深化与实践矛盾双向促进的结果，也是“放管服”改革内在对立统一矛盾运动的必然。

　　（一）“放管服”改革存在统一性

　　就性质而言，“放管服”三者都是政府职能转变的一场新革命，都是打造现代政府的必然选择。

　　就目的而言，都在于降低制度性交易成本，落脚点都在于激发市场活力与社会创造力；都在于建设人民满意的服务型政府。

　　就理论基础而言，政府、市场、社会共同创造价值的协同共治理论（也可根据习近平总书记相关提法，将协同共治称之为协同治理），科学行政、依法行政、效能行政相统一的公共管理理论，是“放管服”的理论基础。

　　（二）“放管服”改革存在对立性

　　“放”与“管”是一对矛盾；“管”与“服”又是一对矛盾。“放”与“管”这对矛盾，“管”是矛盾的主要方面——必须以“善管”才能保“宽放”；“管”与“服”这对矛盾，“管”又是矛盾的主要方面——必须以“善管”才能保“优服”。

　　以“宽放”促“释放”。“宽放”是简政放权的核心，“释放”是简政放权的目的。释放市场机制在资源配置中的天然活力，释放社会资本投资的内生动力，释放企业、事业法人的自主权，释放行业协会等社会组织自律的潜力，释放公民参与社会治理的天性。以“宽放”促“释放”，是促使政府最终摆脱疲于奔命的状态，促进政府治理现代化的迫切需要；是经济新常态下对冲经济下行压力，加速经济动能转换的内在需要；是充分运用大数据时代提供的一切便利实施精准监管的时代需要;是充分调动社会资源满足社会公共需求、缓解社会焦虑的社会需求。

　　以“善管”保“宽放”。“放”与“管”是简政放权过程中的一对基本矛盾。“善管”是“宽放”的充分条件，是能否巩固简政放权改革成果、能否继续深化简政放权改革的先决制约条件。“善管”是促进新经济快速健康发展的迫切需要。从长远看，“善管”是实施市场准入负面清单制度的必然选择。

　　“善管”同样是“优服”的必要条件。如果不以服务之心、服务之道行监管之责，同样可以窒息市场社会活力。道理也许很浅显，行政许可是行政权力，监管同样是行政权力，权力的性质并没有改变。

　　二、“善管”的基本内涵与判断标准

　　（一）“善管”的基本内涵

　　“善管”是科学行政、依法行政、效能行政“三位一体”的监管。

　　科学行政必然是遵循规律的监管，是在合适的时间合适的着力点以合适的方式实现公共利益的精准监管，是以相对更少的成本实现相对更多收益的监管。就这个角度而言，“善管”擅长以科学方式管理，善于最大限度统筹公共资源以及全社会一切积极因素，以“四两拨千斤”方式满足社会公共需求的简约治理。

　　依法行政须严格执行机构法定、职能法定、权限法定、程序法定、责任法定。“善管”意义上的依法行政必然要求建立在科学行政基础之上，合法与合理相得益彰。

　　效能行政以依法行政与科学行政有机统一为基础，但并不止步于此，而是追求以结果为本，以有效确保公共安全、公共利益为底线，以有效提升公共价值为基线，以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为落脚点。

　　科学行政、依法行政、效能行政三位一体的“善管”，必然要求区分并确定事前、事中、事后的边界及功能，必然要求创新监管方式，必然要求监管能力的提升，必然要求及时对相关法律法规立改废释，确保简政放权、放管结合、优化服务在法治轨道上稳健运行。

　　（二）判断是否为“善管”的标准

　　至少有四个标准：

　　1.政治性标准——能巧妙平衡政府、企业、公众三者的利益诉求，并有效寻求公共利益、资本利益、社会公众利益的“最大公约数”。社会发展、解决就业基本靠企业；忽视公众利益，权力与资本结盟，任何的市场监管势必处于失败的边缘；只注重政府与公众的利益，不注意保障市场主体合法利益，也难以创造良好的营商环境。政府、市场主体、公众可视为三角形的三个顶点，市场监管视野中的这个三角形应该是等边三角形。

　　2．经济性标准——监管成本合理适度。监管成本通常包括监管规则制定成本、规则执行成本、市场主体遵守监管规则的成本，以及监管机会成本。当前要特别关注监管规则执行成本以及市场主体遵守监管规则成本。为了达到同样的监管效果，监管部门对同一市场主体一次能完成的检查就不必多次，如国家工商部门2017年内要实现所有工商需要检查的事情，都要一次性检查完；能联合执法的，能综合执法的就不要对同一市场主体多头执法、多层执法；能“双随机”的就不必普查、巡查。

　　3.效率性标准—— 一定的监管投入带来更多的法定监管产出，更好地实现监管目标；或更少的监管投入带来一定的法定监管产出，实现既定的监管目标。如，信用监管是现代市场监管的核心，信用数据则是信用监管的原始生产资料，显然，所有信用数据归集到一个市场主体名下，将所有市场主体的信用数据置于全国统一大平台，且将依法可以公开的信用数据向社会开放，公开透明，允许鼓励社会对市场主体信用数据挖掘，将会比碎片化式的、“蜂窝煤”式的、部门封闭式的信用数据平台带来更高的监管效率。

　　4.效能性标准——以足够低的监管成本有效营造三个环境，即宽松便捷的市场准入环境、公平有序的竞争环境、安全放心的消费环境。

　　三、“善管”的基本框架

　　（一）“善管”基本框架的两个维度

　　1.“善管”总是要有着力点。就市场监管的着力点而言，大体可以分为事前、事中、事后三个时段。政府着力的三个时段都有政府治理能力高低之分。由此，政府着力的时间维度以及政府治理能力维度，构成“善管”基本框架的两个维度。两个维度决定善管的实际水平。“善管”是由政府着力点选择与政府治理能力高低综合作用的结果。

　　事前、事中、事后监管构成统一的市场监管体系。事前、事中、事后监管，各有自己的独特作用，各有自己的实现方式，既不能彼此替代，也不能相互割裂。

　　事前监管的应然状态是，以行政许可为核心，辅之以行政禁止、标准管理、规划管理等方式，既要严把市场准入关口，又要营造宽松便捷的市场准入环境。事后监管的应然状态是，以政府、市场、社会依法合力惩戒为主，轻则纠正市场主体行为，重则清除不合格的市场主体，维护公平有序的市场竞争环境，维护安全放心的消费环境。事前与事后之间的中间段属于事中监管。大多数企业本意都是诚实生产，合规经营，安心赚钱。事中监管的主要功能是治未病、治小病，及时排出“毒素”，促进企业良性发展。事中监管的应然状态是，以信用监管为核心，辅之以大数据监管、风险管理、“双随机”抽查等方式，实现精准监管，引导、规范、约束市场主体依法合规经营。

　　2.政府着力的三个时段都有政府治理能力高低之分。此处的政府治理能力是指协同共治的能力。所谓的协同共治是指为最大限度地统筹政府系统的公共资源以及全社会一切积极因素以解决公共问题，政府在制度上做出相应的设计和安排，以更好地发挥社会组织、公民以及市场主体在公共事务管理与公共服务供给中的作用。协同共治的能力是指，以政府为主导的多元主体良性互动、资源互补的能力，有效配置行政机制、市场机制、社群机制解决复杂监管难题的能力，多元主体通过有效协商、协调、协作、协同实现监管目标的能力，通过统一开放数据平台，自我动态平衡政府公共利益、资本利益、社会公众利益的能力。比如，为有效监管证券市场，许多国家除政府证券监管机构履行监管职责以外，律师事务所从事的集体诉讼、浑水公司对上市企业作假行为的调查盯梢儿、各类消费者权益保护组织从事的公益诉讼，共同构成了监管证券市场的有生力量。

　　传统型监管方式，以事前监管为主，政府独大，市场、社会功能发挥不足，成本高，效率相对低下。改革中的监管方式，逐步转变、扬弃，逐步走向善治。现代型监管方式，事前、事中、事后各阶段，各类型治理方式多元合理组合，成本最低，效能最高，体现善管善治。

　　就监管方式而言，当前，我们遇到以下方面的问题与挑战。

　　一是行政审批是事前监管的传统抓手，现在已经大幅减少。 2013年国务院接手1526项行政审批项目。2013年以来已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项（其中取消491项，下放127项）。2013年中央指定地方实施的行政审批事项997项，截至目前国务院已经取消其中的283项。各级地方政府的行政许可也大幅减少。

　　二是传统事中监管方式已经部分失效，而以信用监管为核心的现代事中监管尚未充分发挥作用。一些部门对运动式大检查、专项整治、人盯人、普遍撒网等传统方式依然过度依赖，但解决不了有限政府监管资源与巨量监管对象之间的矛盾。信用监管的基础工作依然不够扎实，信用信息归集、统一信用信息平台、共享信用信息依然吃力。

　　三是事中监管包括接触式监管（如巡查、普查等面对面执法），也包括非接触式监管。倾向于尽量少用接触式现场执法监管，多用非接触式监管。少用接触式监管目的在于，最大限度减少对市场主体干扰、最大限度解决有限政府监管资源与巨量监管对象之间的矛盾、最大限度以更低监管成本保持对市场主体的有效震慑力、最大限度实施精准监管。

　　四是事后监管合力不足，震慑力依然不够。行政、市场、社会机制没有协同发力。部门联合惩戒尚没有成为部门法定义务。统一的有公信力的黑名单制度尚未建立。事后惩戒尚不足以对违法者形成足